“规范性文件”也就是大家所理解的红头文件，是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。

规范性文件是国家公共政策的组成部分，也是社会管理的重要依据之一。制发行政规范性文件是行政机关依法履行职能的重要方式，直接关系群众切身利益，事关政府形象。在我国，行政规范性文件虽然不具有法律渊源性质和地位，但客观上具有法规范的功能，不仅是行政管理和执法的的重要手段，也是经济和社会生活中的重要的行为规范。

但天纵鉴定（SKYLABS）需要强调的是根据相关的行政司法判例，未经社会公开的规范性文件是不能产生法律效力的。

司法案例

如陕西省企业质量管理中心因未公开的内部文件被行政处罚，法院认定该文件不具备法律效力。

法院认为规范性文件的公开发布程序涉及规范性文件的正式性及对外的效力性，一部未经公开的规范性文件不能作为执法依据对外产生法律效力。内部文件可以在行政执法中发挥指引性、参考性的作用，但不应当在行政处罚决定中作为法律依据予以援引和适用，亦不能作为人民法院认定行政行为合法的依据。

法律依据

《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》中规定行政规范性文件必须严格依照法定程序制发，重要的行政规范性文件要严格执行评估论证、公开征求意见、合法性审核、集体审议决定、向社会公开发布等程序。另外湖南、天津等地方法规中也明确规定，规范性文件必须通过政府公报、政府网站等渠道向社会公开发布，否则不能作为执法依据。

特殊情况

内部文件可作为参考性指引，但不能作为处罚依据。例如湖南省规定，政府工作部门制定的规范性文件需经本级人民政府批准方可生效。外部性是行政规范性文件四个特征之一，主要表现为主动向社会公布、公开，因此“涉密文件”“不予公开”的文件、“依申请公开”的文件，一般不作为行政规范性文件，也不宜作为行政管理的依据；确需作为行政管理依据的， 应当依法制定并对外公布。

对于规范性文件应当如何履行公开发布程序，目前尚无法律统一规定，实践中应当遵循正当法律程序以及结合行政执法实践去判断。通常认为，规范性文件的公开发布应当由制定机关统一登记、编号、印发，并及时通过政府公报、政府网站、政务媒体、报刊等渠道向社会公开发布，不应以内部文件的形式印发执行。